能源行动计划绘就中国能源升级版蓝图

  一、舆情综述

　　国务院办公厅近日印发《能源发展战略行动计划（2014－2020年）》（以下简称《行动计划》），明确了2020年我国能源发展的总体目标、战略方针和重点任务。《行动计划》明显与“十三五”的规划期重合，被外界普遍视为类似于能源发展“十三五”规划。

　　《行动计划》提出坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系，将重点实施节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动四大战略。

　　按照《行动计划》，到2020年中国一次能源消费总量要控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右；基本形成比较完善的能源安全保障体系，能源自给能力保持在85%左右；非化石能源占比达15%，煤炭消费比重控制在62%以内；基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系。

　　《行动计划》明确，今后一段时间内我国能源发展的五大主要任务：增强能源自主保障能力、严格控制能源消费过快增长、优化能源结构、拓展能源国际合作和推进能源科技创新。《行动计划》最后强调，要通过深化能源体制改革、健全和完善能源政策、做好组织实施等多方面措施保障现代能源体系的顺利构建，各部门、各地区要做好组织实施和监督检查工作。

　　控煤：限制与清洁利用并举

　　《行动计划》提出，将严格控制能源消费过快增长。为实现这一目标，我国将推行“一挂双控”措施，即将能源消费与经济增长挂钩，对高耗能产业和产能过剩行业实行能源消费总量控制强约束，其他产业按先进能效标准实行强约束，现有产能能效要限期达标，新增产能必须符合国内先进能效标准。

　　国土资源部日前发布的《中国矿产资源报告（2014）》显示，2013年我国能源消费结构为：煤炭占66.0%，石油占18.4%，天然气占5.8%，水电、核电、风电等占9.8%。其中，2013年我国煤炭消费总量是36.8亿吨。鉴于煤炭在我国能源结构中的地位，舆论普遍表示，要严格控制能源消费过快增长，关键是控制煤炭消费。再考虑保障能源安全目标和大气污染防治，降低煤炭消费比重与推进煤炭清洁高效开发利用已成为业界共识。

　　《行动计划》延续了此前这一煤炭消费思路。将控制重点地区、重点领域煤炭消费总量，推进减量替代，压减煤炭消费；削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量。加大高耗能产业落后产能淘汰力度，扩大外来电、天然气及非化石能源供应规模，耗煤项目实现煤炭减量替代。到2020年，京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年净削减1亿吨，长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长。

　　在煤炭清洁高效开发利用方面，《行动计划》重点提出要提高煤电机组准入标准，新建燃煤发电机组供电煤耗低于每千瓦时300克标准煤，污染物排放接近燃气机组排放水平。

　　推进煤电大基地大通道建设也是煤炭清洁利用的重中之重。未来将重点建设晋北、晋中、晋东、神东、陕北、黄陇、宁东、鲁西、两淮、云贵、冀中、河南、内蒙古东部、新疆等14个亿吨级大型煤炭基地。到2020年，基地产量占全国的95%。采用最先进节能节水环保发电技术，重点建设锡林郭勒、鄂尔多斯、晋北、晋中、晋东、陕北、哈密、准东、宁东等9个千万千瓦级大型煤电基地。

　　此外，《行动计划》提出，坚持煤基替代，以新疆、内蒙古、陕西、山西等地为重点，稳妥推进煤制油、煤制气技术研发和产业化升级示范工程，掌握核心技术，严格控制能耗、水耗和污染物排放，形成适度规模的煤基燃料替代能力。

　　油气：海陆并重开发 提高储备能力

　　稳步提高国内石油产量，大力发展天然气依然是《行动计划》增强能源自主保障能力和优化能源结构的重点之一。

　　国内石油开发方面，坚持陆上和海上并重，巩固老油田，开发新油田，突破海上油田，大力支持低品位资源开发，建设大庆、辽河、新疆、塔里木、胜利、长庆、渤海、南海、延长等9个千万吨级大油田。21世纪宏观研究院认为，随着国内老油田产量递减，加之西部油田处于上产期，未来石油供应总量不会有大幅跃进。同时，石油对外依存度将降低。

　　天然气作为较为清洁的能源，在未来能源供应中被寄予厚望。按照规划，到2020年，天然气在一次能源消费中的比重提高到10%以上。数据显示，目前，我国天然气消费量在一次能源消费中的比重在6%左右，仅为国际平均水平的四分之一。

　　具体而言，天然气发展的目标是：到2020年，累计新增常规天然气探明地质储量5.5万亿立方米，年产常规天然气1850亿立方米；页岩气产量力争超过300亿立方米；煤层气产量力争达到300亿立方米。其中，页岩气“十二五”规划目标是600亿～1000亿立方米，新的目标缩水了一半。按照2020年天然气消费3600亿立方米测算，仍有1200亿立方米天然气需要进口。

　　在天然气下游消费中，适度发展天然气发电。在京津冀鲁、长三角、珠三角等大气污染重点防控区，有序发展天然气调峰电站，结合热负荷需求适度发展燃气—蒸汽联合循环热电联产。

　　此外，加强石油、天然气储备能力，建立国家储备与企业储备相结合、战略储备与生产运行储备并举的储备体系；确立非常规油气及深海油气勘探开发、天然气水合物等油气领域科技创新方向。

　　清洁能源：能源发展的主攻方向

　　11月4日发展改革委发布的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》明确，“到2020年风能达到2亿千瓦、太阳能达到1亿千瓦、生物质能达到3000万千瓦”。这组数据与《行动计划》中的相关表述一致。

　　《行动计划》指出，积极发展水电。以西南地区河流为重点，积极有序推进大型水电基地建设，因地制宜发展中小型电站，开展抽水蓄能电站规划和建设，加强水资源综合利用。到2020年，力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右。而根据《国家发展改革委关于促进抽水蓄能电站健康有序发展有关问题的意见》，到2025年，全国抽水蓄能电站总装机容量达到约1亿千瓦，占全国电力总装机的比重达到4%左右。

　　大力发展风电。重点规划建设酒泉、内蒙古西部、内蒙古东部、冀北、吉林、黑龙江、山东、哈密、江苏等9个大型现代风电基地以及配套送出工程。以南方和中东部地区为重点，大力发展分散式风电，稳步发展海上风电。到2020年，风电装机达到2亿千瓦，风电与煤电上网电价相当。

　　加快发展太阳能发电。有序推进光伏基地建设，同步做好就地消纳利用和集中送出通道建设。到2020年，光伏装机达到1亿千瓦左右，光伏发电与电网销售电价相当。

　　积极发展地热能、生物质能和海洋能。坚持统筹兼顾、因地制宜、多元发展的方针，有序开展地热能、海洋能资源普查，制定生物质能和地热能开发利用规划，积极推动地热能、生物质和海洋能清洁高效利用，推广生物质能和地热供热，开展地热发电和海洋能发电示范工程。到2020年，地热能利用规模达到5000万吨标准煤。

　　提高可再生能源利用水平。加强电源与电网统筹规划，科学安排调峰、调频、储能配套能力，切实解决弃风、弃水、弃光问题。

　　《行动计划》再次明确安全发展核电。在采用国际最高安全标准、确保安全的前提下，适时在东部沿海地区启动新的核电项目建设，研究论证内陆核电建设。坚持引进消化吸收再创新，重点推进AP1000、CAP1400、高温气冷堆、快堆及后处理技术攻关。加快国内自主技术工程验证，重点建设大型先进压水堆、高温气冷堆重大专项示范工程。积极推进核电基础理论研究、核安全技术研究开发设计和工程建设，完善核燃料循环体系。积极推进核电“走出去”。加强核电科普和核安全知识宣传。到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦以上。

　　能源体制：深化改革 释放市场活力

　　在备受关注的能源体制改革方面，《行动计划》提出的总体思路是：使市场在资源配置中起决定性作用，并发挥政府监管作用，建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系。

　　根据《行动计划》，纳入改革范畴的重点工作是：能源价格改革，电网和油气管网体制改革，能源投资准入制度改革、电力市场化改革、国有能源企业改革、政府职能转变。

　　其中，深入推进政企分开，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，鼓励和引导各类市场主体依法平等进入负面清单以外的领域，推动能源投资主体多元化。

　　要推进石油、天然气、电力等能源领域价格改革，有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成，输配电价和油气管输价格由政府定价。

　　同时，深化重点领域和关键环节改革，重点推进电网、油气管网建设运营体制改革，加快电力体制改革步伐，推动供求双方直接交易，构建竞争性电力交易市场。

　　从政府职能看，行动计划强调，加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加快简政放权，继续取消和下放行政审批事项。强化能源监管，健全监管组织体系和法规体系，创新监管方式，提高监管效能。

　　此外，要健全能源法律法规。加快推动能源法制定和《电力法》、《煤炭法》修订工作。积极推进海洋石油天然气管道保护、核电管理、能源储备等行政法规制定或修订工作。

　　二、舆情传播

　　中电传媒舆情监测室监测数据显示，自11月19日至25日，共监测到相关新闻约1700条。

　　媒体信息走势图（略）

　　三、媒体及专家评

　　《行动计划》总体目标“跳得起、够得着”

　　我国能源消费占全球总量的21.5%，创造了全球GDP的12.3%，但单位GDP能耗非常高。按照到2020年不超过48亿吨标准煤的目标，今后几年必须把一次能源消耗总量的年增幅控制在3.5%以下。

　　——中国工业经济联合会会长李毅中11月19日接受媒体采访时表示

　　《行动计划》一个重要的新意就是能源结构调整，到2020年我们的天然气比例要达到10%以上，以前用 “左右”，现在是“以上”。而煤炭要在62%以下，所以这就意味着煤以后增长要越来越放缓。此外，特别强调了对外依存度不能太高，自给能力要达到85%。

　　——中国能源网首席信息官韩晓平11月19日接受媒体采访时表示

　　总体来看，这是我们能够“跳得起、够得着”的目标。但该目标实现起来有一定的难度。从现在起到2020年这关键性的六年，我们任务艰巨。尤其是对于《行动计划》提出的“将一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右”以及“非化石能源占一次能源消费比重达到15％，天然气比重达到10％以上”等目标值。照此比例测算来看，今后我国风电将必须达到2亿千瓦的水平，光伏发电须达到1亿千瓦，核电须达到6000万～7000万千瓦，水电则须达到3.6亿千瓦。从实施角度来看，今后要面临的挑战与压力着实很大。比如，天然气比重若想达到10％以上，需要达到4000亿立方米。而从我国目前水平来看，则必须达到在现有基础上翻一番，其难度可想而知。加之如今煤炭市场等传统化能源价格正在下降，在此情况下，清洁能源要想实现如此之大的飞跃与发展，难度将更大。

　　但这仍是一个我们通过努力可以实现的战略目标。首先，从需求层面看，如今我国面临的外部形势依旧紧迫，治理大气污染将需要大量清洁的可再生能源和天然气等清洁能源，而这也将驱使我们更努力地为完善能源安全保障体系而不断奋斗。

　　其次，从技术可行性层面看，我国可再生能源资源丰富，诸如光伏、风电等，天然气的全球供应也非常充分，因此未来关键就是要看我国究竟有着多大的决心与力度去切实推动《行动计划》具体措施与目标的发展，其中包括相应的体制改革是否能够配套等关键性问题。今后只要我国保持较大力度的推动力与决心，切实做到将具体政策措施贯彻到位，《行动计划》中提出的战略目标仍是可以实现的，是我们能“够得着”的一个目标。

　　——国务院发展研究中心产业经济研究部第三研究室主任、研究员王金照11月25日接受媒体采访时表示

　　煤炭消费增速放缓 产能仍过剩（略）

　　（详见《电力决策与舆情参考》第43期）