开封【善读书院】志愿服务工作风险防范与监督管理

近日，在河南省志愿服务组织管理工作专题培训班上李婉婷老师学员分享了主题为“志愿服务工作风险防范与监督管理”

李老师从深入学习领会习近平总书记关于社会工作重要指示精神及社会工作有关会议精神、相关法律法规、意见办法、典型案例分析和常见问题情形、下一步推动志愿服务工作的思考与体会做了重要分享。

第一部分深入学习领会习近平总书记关于社会工作重要指示精神及社会工作有关会议精神

（一）深入学习领会习近平总书记关于社会工作重要指示精神及社会工作有关会议精神

习近平总书记强调，社会工作是党和国家工作的重要组成部分，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康。要健全社会工作体制机制，突出抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力；抓好党建引领基层治理和基层政权建设；抓好凝聚服务群众工作，推动新时代社会工作高质量发展。

中共中央政治局常委、中央书记处书记蔡奇同志指出，要深入学习贯彻习近平总书记关于社会工作的重要论述，切实增强做好新时代社会工作的责任感使命感，进一步把党委社会工作部门的职责聚焦到3个方面：一是加强新兴领域党的建设，这是当前社会工作的重中之重，必须摆在优先位置来抓；二是统筹推进党建引领基层治理和层政权建设；三是做好凝聚服务群众有关工作。

中央社会工作部部长吴汉圣同志从深入学习领会习近平总书记关于社会工作重要论述和重要指示精神、突出抓好新兴领域党的建设、持续抓好党建引领基层治理和基层政权建设、扎实抓好凝聚服务群众工作、强化责任担当等5个方面，对做好新时代社会工作作出具体部署，提出明确要求。

2025年3月27日，刘宁书记在全省社会工作部长会议上强调，志愿服务是社会文明进步的重要标志，要进一步健全新时代志愿服务体系，大力弘扬志愿精神，完善激励褒奖措施，加强志愿服务组织管理，鼓励更多人参加形式多样的志愿服务活动。

党的二十届四中全会作出"发展志愿服务，加强志愿服务组织管理"的重要决策部署。

（二）志愿服务存在的形势特征

人民群众对美好生活的需求更加多样、不断升级，社会民生福祉的重点、百姓关心关注的"痛点"发生了很大变化。广大群众不仅希望获得更多专业化、高质量的志愿服务，也希望拥有更多施展才智、提升自我的社会参与机会。

志愿服务"行政化"推动多、"社会化"培育少；

粗放式供给多、精细化服务少；

集中性活动多、常态化岗位少，供需矛盾较为突出；

志愿服务组织和队伍虽然数量庞大，但普遍"小而散"、管理水平不高、活跃度低、生命周期短。

（三）志愿服务实践中存在的问题

志愿服务具有较强的社会号召力、影响力，纳入了相关评优评先的重要参考，越来越多的行业和领域日渐重视志愿服务、参与志愿服务。

志愿服务呈现主题多元、形式多样，但法制仍不健全，行业乱象多，日常监管缺失。．一些个人和机构打着"志愿服务"的旗号借机开展引流牟利甚至传销传教等活动，隐蔽性、迷惑性强，社会危害性大。

一些志愿服务组织利用重初始登记、轻日常监管的漏洞，与公司经营混为一体，获取不当利益。

一些社会组织迎合部分家长的功利性需求，参与志愿服务作假，用证书和时长换取经济收入。

志愿服务组织管理如何既守住"规范"底线，又释放"活力"上限？

（四）主要做法：强化组织保障

完善志愿服务工作机制。新成立了河南省志愿服务工作协调小组。

今年4月7日，省志愿服务工作协调小组第一次全体会议召开，协调小组由省直33家成员单位和27家联络员单位构成，按照"机制统筹、部门落实"的工作模式，合力推动各项重点任务落实。全省18个省辖市全部建立市级志愿服务工作协调小组工作机制。

（四）主要做法：健全制度保障

《若干措施》围绕健全新时代志愿服务体系建设，提出6个部分20条具体措施

坚持政治统领，强化动员能力

聚焦服务需求，提升供给水平

激发参与活力，增强组织功能

织密服务网络，塑造阵地品牌

突出特色亮点，弘扬志愿文化

注重统筹协调，完善保障机制

到2035年，全面建成系统完备、科学规范、协同高效的志愿服务制度和工作体系。

（四）主要做法：健全制度保障

省委社会工作部会同省委组织部等10部门联合印发《关于健全新时代志愿服务体系的若干措施》，强调压实志愿服务监管责任，理顺志愿服务组织管理体系。

提出建立登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门、行业组织和社会公众等多元主体参与，行政监管、按行业自律和社会监督有机结合的监督管理机制；

坚持"谁主管，谁负责"，实行双重管理的志愿服务组织由其业务主管单位承担监管责任。

（四）主要做法：健全制度保障

省委社会工作部会同省委组织部等10部门联合印发《关于健全新时代志愿服务体系的若干措施》，强调压实志愿服务监管责任，理顺志愿服务组织管理体系。

发挥行业组织作用，健全各级志愿者服务联合会、协会，制定行为规范，构建"标准引领、信用约束、协同监管"的自律体系。特别是要联系凝聚未登记但具有影响力的志愿服务队伍，引导其加强自我管理，实现健康发展。

（五）志愿服务组织监管面临挑战

志愿服务组织快速发展，监管覆盖不均。组织形态多样，既有正式登记的组织，也有社区自发团队和网络平台注册队伍，大量未登记的社区志愿服务团队长期处于监管盲区，其设立注销随意性强，管理水平参差不齐，其服务质量和安全难以保障；

基层监管力量薄弱。区县、街道普遍缺乏专职人员，形成"小马拉大车"困境；

数据壁垒问题。各部门与信息平台间未实现数据互通，影响精准决策；

风险防范机制不健全。人身伤害责任界定模糊，对侵害服务对象权益等行为缺乏预防措施；

法律支撑不足。现有条例对隐蔽性违规行为缺乏有效查处手段，约谈、封号等处罚措施威慑力有限。

第二部分 相关法律，意见办法

《志愿服务条例》第五章 法律责任

中办、国办《关于健全新时代志愿服务体系的意见》

七、健全坚实有力的志愿服务支持保障体系

4．提供法治支撑。积极推进志愿服务国家立法，推动有关部门制定实施细则。鼓励地方根据发展实际，加强和完善有关志愿服务地方立法。加强志愿服务标准和规范的研究制定。做好相关法律法规贯彻落实和宣传普及。依法查处损害志愿精神的违法行为，坚决打击以志愿服务为名从事非法活动，保证志愿服务事业健康有序发展。

河南省《关于健全新时代志愿服务体系的若干措施》

六、注重统筹协调，完善保障机制

18．注重权益保障。坚持谁使用、谁招募、谁保障的原则，根据实际为志愿者提供必要的食宿、交通等基础保障以及物资设备、安全保障和相应保险。志愿服务组织要及时、真实、准确记录志愿者参加志愿服务的信息，保护志愿者个人隐私，规范开具志愿服务记录证明。尊重志愿者的劳动及其自主性，维护志愿者合法权益和对志愿者服务组织及其活动的监督权利。

20．提供法治支撑。鼓励志愿服务行业组织等相关单位研究制定团体标准和行业规范。建立登记管理机关、业务主管部门、行业管理部门、行业组织和社会公众等多元主体参与，行政监管、行业自律和社会监督有机结合的监督管理机制。依法查处损害志愿精神的违法行为，坚决打击以志愿服务为名从事非法活动，确保志愿服务事业健康有序发展。

民政部《关于支持和发展志愿服务组织的意见》

（七）完善志愿服务组织监督管理。加强志愿服务组织日常监管，建立登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门、行业组织和社会公众等多元主体参与，行政监管、行业自律和社会监督有机结合的监督管理机制。探索建立登记管理机关评估、资助方评估、服务对象评估和自评有机结合的志愿服务组织综合评价体系，逐步引入第三方评估机制，定期对志愿服务组织的基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价等进行跟踪评估，将评估情况作为政府购买社会服务、社会各界资助以及落实相关优惠政策的重要依据。

（九）完善组织内部治理。登记管理机关、业务主管单位和行业管理部门要指导已登记的志愿服务组织依据章程建立健全独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的内部理结构。重点完善组织决策、执行、监督制度和内部议事规则，建立健全人、财、物管理制度和内部信息披露制度。

（十二）加强志愿服务行业自律。加大对志愿服务领域行业组织的扶持发展力度，充分发挥其在志愿服务组织管理中的先行规范和自我约束作用，引导行风建设，加强行业监督，为志愿服务组织监管提供有力辅助；充分发挥行业组织在志愿服务组织服务中的牵头和协调作用，促进行业沟通，反映行业诉求，推动行业创新，为志愿服务组织发展争取有力支持。

《社会团体登记管理条例》

第三十条社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的◇予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的；

（二）超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；

（三）拒不接受或者不按照规定接受监督检查的；

（四）不按照规定办理变更登记的；

（五）违反规定设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的；

（六）从事营利性的经营活动的；

（七）侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；

（八）违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。

前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。

社会组织信用信息管理办法

第十一条登记管理机关应当将有下列情形之一的社会组织列入活动异常名录：

（一）未按照规定时限和要求向登记管理机关报送年度工作报告的；

（二）未按照有关规定设立党组织的；

（三）登记管理机关在抽查和其他监督检查中发现问题，发放整改文书要求限期整改，社会组织未按期完成整改的；

（四）具有公开募捐资格的慈善组织，存在《慈善组织公开募捐管理办法》第二十一条规定情形的；

（五）受到警告或者不满5万元罚款处罚的；

（六）通过登记的住所无法与社会组织取得联系的；

（七）法律、行政法规规定应当列入的其他情形。

登记管理机关在依法履职过程中通过邮寄专用信函向社会组织登记的住所2次邮寄无人签收的，视作通过登记的住所无法与社会组织取得联系。2次邮寄间隔时间不得少于15日，不得超过30日。

关于加强社会组织理事会建设的意见

明确功能定位。理事会是社会组织的重要决策机构，按照法律法规、政策规定和自身章程，编制发展规划、决定重大事项、制定管理制度、防范运行风险。社会组织要科学划分理事会与其他内部治理机构的职责，理顺工作关系和边界，落实和维护理事会依法依章程决策、内部管理、选人用人等职权，增强理事会独立性和权威性。社会组织可依托秘书处等机构设置理事会办公室，为理事会开展日常工作和理事正常履职提供支持保障。

优化人员结构。社会组织要结合自身情况，按照统筹兼顾决策质量和效率的要求◇合理设置理事会规模和负责人数量，以德才兼备为标准选优配强理事会队伍。要依照社会组织宗旨细化理事选任条件、职责范围和履职要求，做到权责清晰，促进规范履职。要加强对理事会成员的教育管理，按需开展政治素养、法律法规、政策理论和业务知识培训，切实提升履职能力。理事会成员要带头践行组织宗旨、严格遵守组织规定、自觉维护组织利益，积极参与议事决策，不得违法违规为个人谋取私利。理事长是理事会规范运行和有效发挥作用的第一责任人，要严格依照章程规定和理事会所托开展工作，积极推动理事会决议落实，认真督促理事会成员正确履行职责，切实保障理事会成员的知情权、参与权、监督权和表决权，及时向理事会报告重大问题和重大风险。

发挥政治优势。社会组织要坚持把党的全面领导落实到理事会建设和履职各项工作中，积极支持党组织与理事会密切协作、相互支持开展活动。要在上级党组织指导下，结合实际制定党组织参与决策事项清单，建立健全党组织参与"三重一大"事项决策等制度安排。理事会会议应当邀请党组织书记参加，重要情况应当及时向党组织通报。

取缔非法社会组织办法（《取缔非法民间组织暂行办法》)

第一条为了加强和规范非法社会组织调查和处置工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会稳定，根据《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关规定，制定本办法。

第三条具有下列情形之一的，属于非法社会组织：（一）未经登记，擅自以社会团体、基金会、民办非企业单位名义进行活动；（二）社会团体筹备期间开展筹备以外活动；（三）被撤销登记、吊销登记证书后继续以社会团体、基金会、民办非企业单位名义进行活动。前款所称非法社会组织，不包括由街道办事处（乡镇人民政府）实施管理、尚达不到登记条件的社区社会组织，以及其他依法无需进行登记的组织。

第十八条对于情节轻微、社会危害性不大的非法社会组织，经劝诫、教育后主动及时解散的，可以不再作出取缔决定。

第二十一条对参与非法社会组织活动或者为其活动提供便利的单位和个人，登记管理机关可以通报有关部门依法依规处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见

（三）引导社会组织聚焦主责主业。民政部门会同业务主管单位、行业管理部门，在社会组织申请成立登记、名称变更、章程核准时，按照明确、清晰、聚焦主业的原则加强名称审核、业务范围审定。在日常监管、年检年报、抽查审计、执法监督、等级评估、舆情监测等工作中发现社会组织超出宗旨和业务范围开展活动的，民政部门会同相关部门依法处理。

（十）规范社会组织收费。市场监管、民政等部门持续引导行业协会商会等社会组织规范收费行为，按照依法合规、公开透明、平等自愿的原则，综合考虑服务成本、会员经营状况、承受能力、行业发展水平等因素合理制定收费标准，及时公示收费项目、收费性质、服务内容、收费标准及依据等信息。对于强制入会和强制收费、利用法定职责和行政机关委托或授权事项违规收费、通过评比达标表彰活动收费、通过职业资格认定违规收费、通过培训或评价发证违规收费、只收费不服务等行为，依法依规严肃处理。

（十一）加强综合监督管理。民政部门依法对社会组织加强登记审查、监督管理和执法检查。业务主管单位按照相关规定，对所主管社会组织切实负起相应监督管理责任。行业管理部门将社会组织纳入行业管理，加强业务指导和行业监管。审计机关依法对社会组织取得的财政资金、国有资产以及受政府委托管理的其他公共资金进行审计监督。相关职能部门依据相关法律法规，按照各自职能落实对社会组织服务行为及业务活动的监管责任，实施有效监管。

第三部分 典型案例分析和常见问题清形

一）案例一、二、三、四、五（略，见笔记）

简单小结

（一）假冒官方身份：冒充"中字头"、"国字头"等具有官方背景或公信力的志愿服务组织（或分支机构）名义出具志愿服务证明、开展活动。

（二）非法关联交易◇志愿服务组织的法定代表人或相关负责人同时开办企业，且该企业客户与志愿服务组织服务对象高度重合，涉嫌利用志愿服务组织进行非法关联交易。

（三）违规收费敛财：借志愿服务名义，以报名费、培训费、管理费、赞助费等任何形式违规向志愿者或服务对象收取费用，涉嫌骗取钱财。

（四）以志愿之名行违法之实：涉嫌以志愿服务名义开展传销、非法集资、洗钱等违法活动。

（五）志愿服务时长造假与买卖：虚假记录、虚增志愿服务时长，或参与志愿服务时长证明、证书的买卖行为。（六）"僵尸组织"问题：志愿服务组织登记成立后持续一年以上未实际开展任何志愿服务活动。

（七）商业合作牟利：与商业机构合作，以志愿服务名义为其引流客户、宣传推广或参与其他明显以营利为目的的活动。

（八）违规评奖授誉：未经授权或违反规定开展各类志愿服务评选评奖活动，擅自授予相关荣誉、称号或进行排名。

（九）内部治理混乱，弄虚作假办理变更登记等：未通过理事会作出决议，也未在登记管理单位依法办理变更或转让手续，私自"转让"法人登记证书、印章作为单位的重要凭证。

二）常见问题情形

一、违反志愿服务基本属性的行为

志愿服务活动内容如果存在"违反自愿、无偿、平等、诚信、合法原则，违背社会公德，损害社会公共利益和他人合法权益，危害国家安全"等情形，不应被认定为志愿服务行为。

通过任何形式买卖志愿服务时长的行为都是违法违规行为。任何以金钱、实物或其他利益交换志愿服务时长的行为均属严重违规。具体包括但不限于：通过线上线下渠道购买、出售志愿服务时长；组织或个人提供"代刷时长""付费认证"等中介服务；利用技术手段伪造服务记录或虚报服务时长；以捐赠、赞助等名义变相买卖志愿服务证明等。

志愿服务必须严格遵循自愿参与原则，下列情形不得认定为志愿服务：各级行政机关、企事业单位、学校等通过行政命令、绩效考核、学分要求、毕业条件等手段强制要求参与的活动；将参与志愿服务作为评优评先、职务晋升、资源分配等的前置条件；以"志愿服务"名义摊派工作任务或转嫁工作职责等。特别需要指出的是，学校不得将课程要求的社会实践与志愿服务混为一谈，除非该实践项目经过正规志愿服务组织立项并全程监管。

二、具有商业性质或利益交换的行为

以志愿服务名义实施的具有（含有）商业活动性质的行为，或为商业活动服务的行为，不应被认定为志愿服务行为。例如，为商业演出、商场促销商场活动等提供服务，为商业 APP 拉新、增加下载量或用户活跃度而开展的地推、线上推广活动；为商业机构进行市场调研、问卷调查、产品试用等行为；利用志愿服务渠道或资源为特定商业主体进行宣传推广等。

志愿服务应当是无偿的公益行为，参与者个人获利（物质利益和非物质利益）行为（利己行为），不应被认定为志愿服务行为。例如，志愿者获取的补贴明显超出当地物价水平和实际成本（如交通、餐饮等必要开支）；通过参加活动获得单位实习、观看影、参观场馆、无实质志愿服务活动内的夏令营和冬令营、活动体验、研学交流、学习培训等物质利益机会；以志愿服务名义获取实习证明、培训证书等形式的利益回报。

需要特别注意甄别：企业冠名的公益活动，如果实质是为企业品牌宣传服务；公益项目中包含明显的商业推广内容；通过公益活动收集用户信息用于商业用途等。此类行为即使包含公益元素，也不得整体认定为志愿服务，只能就其中纯粹的公益服务部分进行有限认定。

三、缺乏实质性服务内容的行为

志愿服务强调"服务"的过程和互动，下列行为虽具有公益属性，但因缺乏服务实质，不得计入志愿服务时长：单纯的捐款、捐物行为；线上捐赠步数、能量等虚拟物品；通过微博、朋友圈、短视频等社交平台转发公益宣传内容或集赞转发，参与者自己实施文明旅游、文明出行、光盘行动等行为，购买助农产品等周边物品，等等。这些行为属于公益捐赠或消费范畴，与志愿服务有本质区别。

志愿服务应当产生明确的服务效果，具有公益性质不纯或不明确的行为，不应被认定为志愿服务行为。如，各类线上答题、问卷调查等被动参与型活动；充当会议听众、节目观众等旁观性质的活动；祈福、聚餐等社交性质活动；无实质性服务内容的参观、观摩活动等。判断关键在于活动是否产生了直接的服务价值。

四、属于个人本职工作的行为

参与者实施的与本职工作职责密切相关的行为，不应被认定为志愿服务行为。此类行为本质上属于劳动合同或职业规范约定的义务履行，已通过薪酬待遇或职业发展等形式获得相应回报，不符合志愿服务"自愿无偿"的核心特征。例如，志愿服务工作者的职务行为、社区工作者在工作时间内开展的社区日常服务、医护人员进行其排班内的诊疗工作物业服务人员在工作时间内提供的服务、教师参与的校内教研活动、记者开展的公益主题采访，等等。

单位、组织、机构内部制度所要求的行为，不应被认定为志愿服务行为。这些活动均属于组织管理体系的内在组成部分，参与者往往具有身份强制性或利益关联性，与志愿服务的社会公益属性存在本质区别。例如，内部团建、主题班会、资料整理、值日值班、召开会议、卫生清扫、学生协助老师开展教学活动和参与学生会日常工作、社区矫正人员按照规定必须参与的社区服务活动，等等。

五、志愿服务行为认定不规范的行为

未通过合法合规组织或平台记录的行为由于缺乏规范的组织管理、过程监督和真实性核验，无法保障服务的公益属性和记录的真实性、有效性。例如，个人自行开展活动，未经任何在民政部门合法登记或由党政机关、群团组织、企事业单位、基层群众自治组织依法依规发起组织的志愿服务组织（团队）确认、记录和管理的"服务"；在未经授权或不符合规定的网络平台、 APP 上自行登记或"打卡"记录的时长。

服务内容与组织宗旨或项目要求严重不符的行为由于无法体现志愿服务的公益目的，且容易导致管理混乱。例如，志愿者在服务过程中从事与所报名参与的志愿服务项目目标、内容完全无关的个人活动；组织或项目管理者指使志愿者从事明显超出项目范围或与公益无关的事务。这些行为不仅违背了志愿服务的初衷，还可能损害志愿服务组织的公信力，必须予以严格规范。

六、严守志愿服务伦理底线。志愿服务活动内容如果存在"违反自愿、无偿、平等、诚信、合法原则，违背社会公德，损害社会公共利益和他人合法权益，危害国家安全"等情形，不应被认定为志愿服务行为。

七、未成年人参与超出其民事行为能力范围的志愿服务活动，不应被认定为有效志愿服务。如组织未满16周岁未成年人参与高风险户外救援、高强度体力劳动等活动；未在监护人同意或组织方未采取安全保障措施情况下开展的服务项目。

八、重复申报、多头认定同一志愿服务行为，不应累计计算服务时长。志愿者在不同平台或组织对同一服务内容进行重复申报，或通过拆分服务环节变相增加时长的行为，均属于违规操作。

第四部分 下一步推动志愿服务工作的思考与体会

志愿服务工作风险防范的思考

会同民政、市场监管等相关部门做好志愿服务组织的联系、监管，改善事后处罚的被动局面，实现志愿服务组织依法依规运营的事前引导和事中服务。

1.培训基层志愿服务工作者，厘清志愿服务活动内容边界

2.志愿服务组织的摸底调查，提前排除违法违规隐患和苗头

3.严格志愿服务项目的管理，避免项目资金违规被套用

4.规范志愿服务组织的建设，充分发挥党组织和理事会的监督作用

5.完善志愿服务活动的报备，避免利用活动骗取信任

6.推动志愿服务队伍的注册，依法依规进入政策监管体系

7. 加强志愿服务经费的监管，收费必须进入对公账户

加大和规范志愿服务的供给：需求导向、目标导向、效果导向、常态化、便利化、精准化

下一步重点工作的思考：

健全志愿服务工作机制：协调机制、行业组织

完善志愿服务政策体系：标准、激励

加强志愿服务组织管理：建立联系

实施志愿服务重点项目：示范培育项目

打造志愿服务品牌矩阵

加大志愿服务优秀典型宣传：宣传选树

推进志愿服务平台建设

原作者: 郑东启 开封志愿者